Правовые рамки управления и контроля ОТВР в контексте стандартов Совета Европы

Legal Frameworks of Management and Control over Public Service Television of Russia in the Context of the Council of Europe Standards

Шерстобоева Елена Алексеевна
кандидат филологических наук, доцент департамента «Медиапроизводство и креативные индустрии» факультета медиакоммуникаций Национального Исследовательского Университета Высшая Школа Экономики, esherstoboeva@hse.ru

Elena A. Sherstoboeva
PhD, Associate Professor at the Department of Media Production and Creative Industries, Faculty of Media Communications, National Research University "Higher School of Economics", esherstoboeva@hse.ru

Аннотация
Данная статья посвящена анализу правовых рамок создания общественного телевидения России (ОТВР), регламентирующих вопросы его политической независимости, управления и контроля за его деятельностью. Они рассматриваются в контексте стандартов Совета Европы, существующих в этой сфере. Результаты исследования позволяют спрогнозировать степень эффективности общественного вещателя в России и выявить трудности, с которыми он столкнется в ходе своей деятельности. Также в статье предлагаются пути оптимизации системы управления-надзора ОТВР.

Ключевые слова: общественное телевидение России, ОТВР, правовые стандарты общественного вещания, управление общественным вещанием, надзор за общественным вещанием, независимость общественного вещания.

Abstract
The article focuses on the analysis of legal frameworks for establishing public service television of Russia regulating the issues of its political independence, management and control over its activity. These are considered in the context of the Council of Europe standards that pertain to this sphere. The results of the study enable one to predict the efficiency of the public service broadcaster in Russia and reveal the possible challenges to its activity. In addition, the article suggests the ways to optimize the system of management and control over public service television of Russia.

Key words: public service television of Russia, legal standards of public service broadcasting, management of public service broadcasting, control over public service broadcasting, independence of public service broadcasting.

Общественное телевидение России (ОТВР) начинает вещание в 2013 г. – спустя более двадцати лет с начала попыток создания этого института. Изначально планировалось, что ОТВР будет доступно для зрителей с 1 января, однако дата запуска телеканала перенесена на второй квартал 2013 г.

Общественные СМИ – это важнейший институт демократии, тесно связанный с реализацией права каждого на свободу выражения мнений. Этот институт призван способствовать распространению разнообразных мнений и идей в медиапространстве, в том числе оппозиционных: «общественное вещание – важная гарантия информационного плюрализма, идеологического многообразия, равно как и профессионализма средств массовой информации»¹. Общественное вещание имеет колоссальное культурное и образовательное значение и содействует общественной интеграции. На европейской территории оно отсутствует только в России, Белоруссии и Украине, в которой при этом на законодательном уровне создана правовая база для его функционирования.

На наш взгляд, создание общественного вещателя в России – важный и неизбежный шаг, который, тем не менее, был сделан с большой долей осторожности. В Западной Европе государственные СМИ давно воспринимаются как атавизм и традиционно общественный вещатель создается путем трансформации вещателя государственного: таким образом общественное вещание получает все мощности и возможности государственного вещателя и лишь переориентирует производство контента в соответствии с новыми целями и принципами. В России государственный холдинг ВГТРК сохраняет и свое существование, и свой статус.

Общественные медиа существенно отличаются от государственных и коммерческих в первую очередь своими целями, задачами и принципами. Именно поэтому они регулируются особым образом.

На сегодняшний день в России уже сформирована нормативно-правовая база ОТВР. В сентябре 2012 г. утвержден Устав организации ОТВР (далее – Устав), который в основном посвящен формированию и деятельности органов управления и контроля ОТВР, кроме того в нем излагаются цели и задачи ОТВР.

Новость о создании ОТВР была встречена в обществе с большой долей скепсиса, недоверия и даже сомнений в необходимости и своевременности общественного вещателя в России. В частности, высказывались мнения и о том, что Россия «проскочила» этот этап и что теперь роль и функции общественного вещателя наилучшим образом могут перенять так называемые новые медиа.

В этом контексте важно обратить внимание на три основные потребности в создании общественного ТВ в России, выделенные еще в 2005 г. бывшим генеральным секретарем Союза журналистов России И. Яковенко²:

• социальная (обусловленная кризисом доверия к государственному и коммерческому вещателю);
• политическая (связанная с кризисом демократических институтов, таких, как выборы);
• экономическая (отсутствие развития медиарынка в условиях доминирования государственного игрока).

Надо признать, что с 2005 г. ситуация не изменилась в лучшую сторону ни по одному из направлений. Поскольку общественное телевидение способно (и даже призвано) в той или иной мере удовлетворить вышеуказанные потребности, необходимость его создания в России очевидна. А. Рихтер и Д. Голованов, анализируя особенности перехода к общественному ТВ в постсоветских государствах, сделали вывод о том, что в тех странах, «где переход к общественному вещанию оказался успешным, доверие населения к честным публичным каналам заметно выше, чем к частным вещателям, и это невзирая на сравнительно невысокие рейтинги первых»³.

Развитие информационно-коммуникационных технологий и новых медиа лишь усиливает значение общественных СМИ. Во многих странах общественные медиа активно используют интерактивные возможности и предлагают обществу нелинейные услуги, чтобы усилить взаимообмен информацией и получать «фидбэки» от пользователей общественными медиауслугами. При этом их предназначение остается неизменным. В одном из недавних документов Комитета министров Совета Европы – Декларации по управлению общественной медиауслугой (2012) – прямо заявляется, что их обязанность по продвижению демократических ценностей и разнообразия с помощью контента и услуг по-прежнему имеет первостепенное значение в новой динамичной медиасреде.

Единой модели общественного вещания в мире не существует. Каждый вещатель создается, функционирует и финансируется особым образом с тем, чтобы обеспечить максимальную эффективность работы в конкретном государстве и обществе.

При всем разнообразии моделей финансирования и организации общественных медиа, они крайне стандартизованы. Во всем мире они руководствуются схожими стандартами и имеют сходные приоритеты. И мы можем рассматривать эти стандарты как определенный набор критериев эффективности, применяемых к общественным медиауслугам вне зависимости от национального контекста. Для России особое значение имеет анализ стандартов, существующих на уровне Совета Европы, в котором она участвует с 1996 г. Значение документов, содержащих такие стандарты, заключается не только в том, что они обобщают существующий европейский опыт, указывая на наиболее актуальные вызовы и проблемы, но также включают в себя практические руководства для стран-участниц по имплементации рекомендуемых стандартов.

Для анализа правовых рамок управления и контроля ОТВР нами принимались во внимание тексты рекомендаций⁴ и декларации⁵ Комитета министров Совета Европы (далее – КМ СЕ), специально посвященных общественным медиауслугам. Полные тексты большей части указанных документов на русском языке отсутствуют, выдержки из них впервые приводятся в русскоязычном исследовании⁶.

Анализ правовых рамок ОТВР в России, предпринятый в настоящей статье, позволит выяснить, насколько нормативно-правовая база ОТВР способствует реализации высокого предназначения общественного вещателя и удовлетворению назревших в российском обществе социальных, политических и экономических потребностей в ходе его будущего развития. С этой целью анализируются гарантии политической независимости ОТВР, правовые аспекты управления и контроля за его деятельностью. Даются общие рекомендации относительно повышения эффективности механизмов управления и контроля, которые могут иметь практическое значение.

В наши задачи не входил анализ фактической стороны создания ОТВР. Также мы не рассматривали персональный состав сформированных к настоящему моменту органов, поскольку и в нормативно-правовых документах отсутствуют какие-либо требования на этот счет. Вопросы финансирования ОТВР не освещаются в деталях, поскольку, на наш взгляд, они заслуживают отдельного исследования.

Общественные медиауслуги достаточно активно исследуются в тех странах, где они существуют. При написании данной работы учитывались работы зарубежных авторов, посвященные стандартам Совета Европы в области общественных медиа⁷, их предназначению и гарантиям их независимости⁸, управлению и финансированию (в странах Западной Европы)⁹, а также переосмыслению роли общественных СМИ в условиях новой медиасреды¹⁰. В России также был опубликован ряд исследований, посвященных феномену общественного телевидения и анализу опыта его функционирования в разных странах. Особенности общественных вещателей в разных странах систематизированы в «Энциклопедии общественного вещания»¹¹, а также в сборнике «Телевидение в Европе: регулирование, политика и независимость»¹². Деятельность зарубежных общественных вещателей также рассматривается в книге Н.А. Голядкина¹³ и в исследовании Б.И. Любимова¹⁴, специально посвященному анализу британской модели общественного вещания. Анализу правовых рамок общественного ТВ в странах СНГ посвящены глава в книге А. Рихтера «Свобода массовой информации в постсоветском пространстве»¹⁵, а также исследование А. Рихтера и Д. Голованова¹⁶. Международные стандарты в области общественного вещания рассматриваются в книге А. Рихтера «Международные стандарты и зарубежная практика регулирования журналистики»¹⁷.

Нормативно-правовая база ОТВР

В большинстве европейских стран нормативно-правовая база общественного вещания создается либо путем принятия отдельного закона об общественном телевидении (Великобритания, США, Азербайджан, Молдавия, Украина и др.), либо дополнением закона о вещании (Франция, Испания, Канада, Болгария, Польша, Армения, Грузия и др.).

Нормативные рамки общественного вещателя важно закреплять на уровне закона с тем, чтобы вещатель, с одной стороны, максимально точно следовал высоким целям и задачам, а с другой – имел определенные гарантии и возможности для их реализации. Если правовые или институциональные конструкции, предназначенные для обеспечения деятельности института общественной значимости, легко могут быть изменены, их значимость уменьшается.

В России базовый закон об общественных медиа так и не был принят, и, поскольку отдельный закон о вещании в России отсутствует, встраивать нормы об ОТВР было, по сути, некуда. В результате правовое поле ОТВР представляет собой довольно разрозненную и неустойчивую конструкцию, фундаментом которой являются два подзаконных акта – Указ президента «Об общественном ТВ в РФ» и Распоряжение правительства, утверждающее Устав организации ОТВР. В целом все российские нормативно-правовые акты, в которых, так или иначе, упоминается ОТВР, представлены в таблице 1.

Таблица 1.

Из таблицы 1 видно, что в основном ОТВР регламентируется подзаконными нормативно-правовыми актами. Нестабильность этой правовой конструкции можно подтвердить некоторыми примерами. В Указе Президента РФ (среди прочих) содержалось два поручения органам власти. Первое поручение – Министерству обороны – касалось обеспечения доступа зрителей к ОТВР на частотах принадлежащего ему телеканала «Звезда», что, как известно, Министерство обороны посчитало нецелесообразным. Вероятно, если бы четкое требование о выделении частот «Звезды» содержалось в законе, Министерство обороны было бы обязано следовать его нормам. Отметим, что всеобщий доступ к общественному вещателю является одной из важнейших его гарантий и сам по себе факт вещания ОТВР на спутнике и в интернете – по крайней мере до окончания «перехода на цифру» – дискредитирует идею общественного телевидения. Очевидно, что ОТВР не сможет удовлетворять общественные потребности, если доступ общества к нему ограничен. Лишь по завершении цифровизации (конец 2015 г.) ОТВР должно стать общедоступным и занять место в первом мультиплексе, согласно Указу Президента РФ «Об общероссийских обязательных общедоступных телеканалах и радиоканалах».

Другое поручение, содержащееся в Указе, адресовано Правительству РФ и связано с обеспечением формирования целевого капитала ОТВР для финансирования его деятельности. Как выяснилось позднее, исполнение данного поручения потребовало внесения незначительных поправок в два федеральных закона: ФЗ «О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций» и ФЗ «О некоммерческих организациях», что и было сделано в июле 2012 г.¹⁸ Таким образом, введение норм, касающихся общественного ТВ, привело к вынужденным изменениям непрофильных для медиасферы федеральных законов.

Подобное встраивание общественного ТВ в существующие правовые рамки усугубляется тем, что остальные нормы, адресованные ОТВР, практически не учитывают особенностей общественного вещания. Содержание базовых для деятельности ОТВР документов сводится к административным вопросам управления и контроля ОТВР.

Целесообразность такого подхода была подвергнута сомнению в Приложении к Рекомендации КМ СЕ № Rec (2012)1 по управлению общественной медиауслугой, которое касается руководящих принципов ее управления (далее – «Руководящие принципы»). В нем ставится под сомнение эффективность традиционного подхода к управлению ОТВР в новой усложняющейся медиасреде: хотя административные вопросы имеют основополагающее значение для надлежащей и хорошо функционирующей системы управления, «они должны быть помещены в более широкий контекст».

Этот широкий контекст подразумевает, что в нормативно-правовой базе важно четко определить общие цели организации, оказывающей общественную медиауслугу (исходя из ее особой роли), обеспечить соответствующее оснащение и гарантировать, что приоритеты в области ее управления согласуются с этими целями. Иными словами, управление общественным телевидением важно организовать таким образом, чтобы оно содействовало реализации его особенных целей и задач. При этом в «Руководящих принципах» указывается, что потребность в надежной системе управления явл